编者按
2021年8月20日，全国人民代表大会常务委员会决定授权最高人民法院在本院和北京、天津等12个省、直辖市的人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作，试点期限为二年。同年10月1日，《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称“《办法》”）正式施行。根据《办法》第十一条的规定，当事人向最高人民法院申请再审的情形只有两种，一是“再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序无异议，但认为适用法律有错误的”，二是“原判决、裁定经高级人民法院审判委员会讨论决定的”。
《办法》颁布以前，当事人只要认为原判决、裁定有错误，无论是事实有误还是适用法律有误，均可依法向最高人民法院申请再审。而《办法》将当事人向最高人民法院申请再审的事由径直缩减为“适用法律有错误的”和“经高院审委会讨论决定的”，极大地限缩了当事人向最高法院申请再审的范围，大大提高了当事人向最高人民法院申请再审的门槛，限制了当事人的诉讼权利。
值得庆幸的是，2023年7月28日，在《办法》试点即将届满之际，最高人民法院颁布了《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（以下简称“《意见》”）。根据《意见》第十五条的规定，对于符合再审条件的民事、行政判决、裁定，存在下列情形之一的，最高人民法院、高级人民法院可以指令原审人民法院再审，或者指定与原审人民法院同级的其他人民法院再审，但法律和司法解释另有规定的除外：（一） 原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（二）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（三）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（四）发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的；（五）当事人一方人数众多或者当事人双方均为公民的民事案件；（六）经审判委员会讨论决定的其他情形。
这意味着，最高人民法院对再审制度进行了纠偏。最高人民法院受理再审的案件范围将不再受《办法》第十三条的限制，当事人向最高人民法院申请再审的事由除了法律适用有误之外，还包括再审申请人对原判决、裁定认定的基本事实、主要证据和诉讼程序有异议的情形。
评估情况也反映出，有些试点举措效果仍有待进一步检验。部分案件“上诉率高”“申诉率高”的现象未得到实质性改善，根源性问题在于诉源治理推进力度不够、一审二审质效未能充分彰显，不宜单靠调整案件一审、再审管辖机制来解决。综合上述情况，最高人民法院认为试点实践还不能为修改法律提供充分依据，修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关条文的时机尚不成熟。为全面贯彻党的二十大精神、深入贯彻习近平法治思想，做好做实新形势新发展阶段下的司法审判工作，最高人民法院经审慎研究，向立法机关建议暂不修改《民事诉讼法》第206条，并主动撤回关于提请审议行政诉讼法修正草案的议案。2023年8月21日，第十四届全国人大常委会第十次委员长会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（以下简称《修改决定》），未修改《民事诉讼法》第206条。
各省、自治区、直辖市高级人民法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院；本院各单位：按照第十三届全国人大常委会第三十次会议作出的《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》）确定的试点期限，四级法院审级职能定位改革试点工作将于2023年9月27日正式结束，现就试点结束后的相关工作要求通知如下。
一、自2023年9月28日起，不再执行《最高人民法院关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（法〔2021〕242号，以下简称《试点实施办法》）。最高人民法院、各高级人民法院恢复施行现行《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第二百零六条（即《授权决定》中的《民事诉讼法》第一百九十九条）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第九十条的规定。北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、山东、河南、广东、重庆、四川、陕西省（市）辖区内的中级、基层人民法院恢复施行《行政诉讼法》第十五条的规定。
二、试点省（市）辖区内的基层人民法院在2023年9月28日前按照《试点实施办法》第二条受理的四类行政案件，尚未审结的，依法继续审理；已经收取材料但尚未登记立案的，告知当事人按照《行政诉讼法》第十五条的规定，向有管辖权的人民法院提起诉讼，并退回相关材料。
三、各高级人民法院在2023年9月28日前已经受理的不服本院民事、行政生效裁判的申请再审审查案件，依法继续办理。高级人民法院正在办理或已经办结的上述申请再审审查案件，再审申请人又向最高人民法院提出再审申请的，按照相关法律和司法解释的规定处理。
四、各高级人民法院应当科学研判试点结束后本院及辖区法院案件数量结构变化情况，及时健全相关工作程序、优化审判资源配置、完善审判机构职能划分，做好相关政策变化对外释明告知，确保各项工作平稳有序开展。
本通知自2023年9月27日起生效。最高人民法院各单位和各高级人民法院要严格按照本通知要求，结合实际认真抓好贯彻落实。
最高法研究室负责人就《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》答记者问
日前，最高人民法院印发《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（以下简称《通知》）。为便于社会各界和各级人民法院全面准确理解《通知》内容和精神，最高人民法院研究室负责人就《通知》回答了记者提问。答：2021年8月20日，第十三届全国人大常委会第三十次会议作出《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），确定由最高人民法院组织开展为期二年的试点工作，试点期间调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第199条（现行《民事诉讼法》第206条）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第15条、第90条的规定，就完善行政案件级别管辖制度、优化提级管辖机制、改革再审申请程序和标准等内容开展试点。按照《授权决定》，最高人民法院于2021年9月27日印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），并于10月1日全面启动试点工作。试点两年来，最高人民法院通过实地调研、问卷调查、案件评查、数据分析等方式，全面评估了试点运行成效，深入听取了试点地区人大代表、政协委员、专家学者、审判人员和律师代表的意见建议。总体上看，试点工作取得一定成效。例如，案件提级管辖机制有效激活，全国法院在试点期间提级审理重大、疑难、新类型案件1700余件，形成一批具有裁判示范效应的典型案例，有效促进了辖区诉源治理、解决了法律适用分歧。2023年7月28日，最高人民法院在充分总结试点经验基础上，制定印发了《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（以下简称《提级管辖和再审提审指导意见》），推动行之有效的试点举措转化为制度成果。评估情况也反映出，有些试点举措效果仍有待进一步检验。部分案件“上诉率高”“申诉率高”的现象未得到实质性改善，根源性问题在于诉源治理推进力度不够、一审二审质效未能充分彰显，不宜单靠调整案件一审、再审管辖机制来解决。综合上述情况，最高人民法院认为试点实践还不能为修改法律提供充分依据，修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关条文的时机尚不成熟。为全面贯彻党的二十大精神、深入贯彻习近平法治思想，做好做实新形势新发展阶段下的司法审判工作，最高人民法院经审慎研究，向立法机关建议暂不修改《民事诉讼法》第206条，并主动撤回关于提请审议行政诉讼法修正草案的议案。2023年8月21日，第十四届全国人大常委会第十次委员长会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（以下简称《修改决定》），未修改《民事诉讼法》第206条。按照《授权决定》，试点到期后，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。考虑到试点内容涉及当事人诉讼权利，为依法稳妥有序做好试点结束后的机制衔接工作，最高人民法院印发本《通知》，为当事人开展相关诉讼和各级人民法院确定案件管辖提供明确指引。问：四级法院审级职能定位改革试点具体在什么时间结束？答：按照《授权决定》，四级法院审级职能定位改革试点期限为二年，自试点办法印发之日起算。这里的“试点办法”即指最高人民法院2021年9月27日印发的《试点实施办法》。因此，试点起止期间应为2021年9月27日至2023年9月27日。所以，《通知》要求，自2023年9月28日起，不再执行《试点实施办法》。最高人民法院、各高级人民法院恢复施行现行《民事诉讼法》第206条、《行政诉讼法》第90条的规定。北京等12个试点省份的中级、基层人民法院恢复施行《行政诉讼法》第15条的规定。需要注意的是，新修改的《民事诉讼法》将于2024年1月1日施行，前述第206条相应调整为第210条。答：按照《试点实施办法》第2条，试点期间，以县级、地市级人民政府为被告的第一审政府信息公开案件、不履行法定职责的案件、行政复议机关不予受理或程序性驳回复议申请的案件、土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件由基层人民法院管辖，上述案件统称“四类行政案件”。《通知》要求，试点结束后，原试点地区法院新收的“四类行政案件”，应严格按照《行政诉讼法》第15条的规定确定管辖，对于试点结束后尚未办理的“四类行政案件”，可以区分情况处理：第一，对于试点期间已收取诉讼材料，试点结束时尚未立案的，为充分保障当事人诉讼权益，应当告知其向有管辖权的人民法院提起诉讼，并退回相关材料。第二，对于试点期间已经立案受理，至试点结束后尚未审结的，为确保诉讼连续性和稳定性，受诉人民法院应当继续审理。问：试点结束后，当事人就高级人民法院作出的生效民事、行政裁判提起再审申请的，应当如何处理？答：按照《试点实施办法》第11条，试点期间，当事人不服高级人民法院生效民事、行政裁判的，原则上应当向原审高级人民法院申请再审。试点结束后，最高人民法院不再执行上述规定，按照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定受理当事人的再审申请。《通知》要求，各高级人民法院在试点期间已经受理的不服本院生效民事、行政裁判的申请再审审查案件，应当依法继续审理。高级人民法院正在办理或已经办结的上述申请再审审查案件，再审申请人又向最高人民法院提出再审申请的，按照相关法律和司法解释的规定处理。例如，按照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关司法解释，再审申请人经高级人民法院准许撤回再审申请，试点后又向最高人民法院申请再审的，如果存在“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”等情形，应当依法受理。又比如，试点期间高级人民法院已裁定驳回再审申请，试点结束后再审申请人再次向最高人民法院提出申请的，依法不予受理。考虑到部分高级人民法院在试点期间调整了再审职权配置和相关审判机构的职能，《通知》要求，各高级人民法院应当根据审判态势变化情况，及时健全相关工作程序、优化审判资源配置、完善审判机构职能划分，加强相关政策变化的对外释明告知，确保各项工作平稳有序。问：试点结束后，最高人民法院的案件数量是否会呈现增长趋势，将采取哪些举措确保案件质效？答：根据初步测算，试点结束后，最高人民法院案件数量将出现明显增长，民事、行政申请再审审查案件占比将大幅提升。对此，最高人民法院将把坚持以人民为中心落到实处，依法履职担当、敢于直面问题，通过强化审判管理、深化诉源治理、加强对下指导，细化完善对当事人诉讼权利的保障，实现审判、监督、管理的良性循环。第一，全面加强对下监督指导。做深做细对上诉、再审案件的分析研判，及时发现下级法院审判执行工作中存在的普遍性问题、典型个案暴露出的深层次问题，突出问题导向，做实监督指导。对新收到的申请再审审查案件，审查后认为符合法定事由、确实存在错误的，除法律和司法解释规定可以指令再审或指定再审的情形外，原则上均应提审，切实维护群众合法权益；审查后认为明显不存在错误的，依法裁定驳回，并做好释法说理工作，妥善息诉解纷；对于指令再审或指定再审的，明确要求受诉法院按照已形成的典型案例或类案规则办理，防止“程序空转”；对于提审后可能形成新的裁判规则的，及时将其纳入正在建设中的人民法院案例库，推动实现“审理一案、指导一片”。同时，人民法院将用好用足提级管辖、再审提审工作机制，及时将具有示范引领作用的裁判转化为指导性案例、参考性案例、类案裁判指引等，切实加强对下监督指导。第二，能动推进诉源治理工作。将“抓前端、治未病”意识贯穿司法审判全过程，树立以案结事了政通人和等为主要内容的新时代能动司法理念，跳出“办理”看“治理”，既靠前一步做好源头化解工作，也紧盯审判环节挤出“一案结多案生”的水分。及时总结梳理易发多发纠纷领域，深入思考类案成诉成因，发现案件背后的深层社会治理问题，有针对性地提出司法建议、工作建议，以更主动的姿态融入国家和社会治理。三是积极凝聚纠纷化解合力。坚持双赢多赢共赢理念，加强与最高人民检察院、司法部和中央有关职能部门的沟通协调，建立联席工作会议机制，齐心协力推进矛盾纠纷多元化解。例如，会同司法行政机关做好对人民调解的业务指导，促进、助力不发生、少发生矛盾纠纷，发生后不出乡村社区就能解决，真正把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。贯彻落实好新修订的《中华人民共和国行政复议法》，主动加强与政府相关部门的沟通协调，减少不应有的行政争议，实现对行政纠纷的“靶向治理”。最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》
为贯彻落实党中央关于完善四级法院审级职能定位的决策部署，认真落实全国人大常委会《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），推动完善我国诉讼制度，加强审级制约监督体系建设，实现法律正确统一适用，9月27日，最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），正式启动为期2年的试点工作。试点法院将根据《授权决定》和《试点实施办法》，调整适用相关法律规定。
《试点实施办法》共23条，明确了改革试点的工作目标、主要任务、试点范围和期限及配套保障举措等内容，是开展试点工作的具体依据，内容主要包括五个方面：
一是明确四级法院审级职能定位。《试点实施办法》明确了四级法院审级职能定位：基层人民法院重在准确查明事实、实质化解纠纷；中级人民法院重在二审有效终审、精准定分止争；高级人民法院重在再审依法纠错、统一裁判尺度；最高人民法院监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用。
二是完善行政案件级别管辖制度。《试点实施办法》合理调整了第一审行政案件级别管辖标准，根据案件可能受地方因素影响程度，明确了对政府信息公开、不履行法定职责等四类以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖，推动行政争议实质性化解。
三是完善案件提级管辖机制。《试点实施办法》完善了“特殊类型案件”提级管辖机制，明确了提级管辖的启动主体、程序机制、审理期限、处理方式等内容，推动将涉及重大国家利益、社会公共利益和具有普遍法律适用指导意义的案件交由较高层级法院审理，充分发挥较高层级法院在统一法律适用、打破“诉讼主客场”方面的职能作用。
四是改革再审程序。《试点实施办法》完善了向最高人民法院申请再审的案件范围和情形，建立了将申请再审案件交高级人民法院审查的机制，规定了最高人民法院应当提审的情形，推动最高人民法院主要审理在全国范围内具有普遍法律适用指导意义、存在重大法律适用分歧等案件。
五是完善最高人民法院审判权力运行机制。《试点实施办法》明确了最高人民法院受理再审申请的程序要求和审核机制，完善了最高人民法院跨审判机构的合议庭组成机制和专业法官会议机制，推动解决跨部门法律适用分歧或跨领域重大法律适用问题，优化了最高人民法院案件审理方式，推动形成适合最高审判机关职能定位和案件特点的庭审模式。
此外，《试点实施办法》还就试点工作的范围、期限、组织实施及配套保障等方面作出规定，要求各高级人民法院及时制定具体实施方案和相关制度规定，积极优化司法资源配置，推动编制、员额配备向基层和办案一线倾斜，确保司法资源配置与各级法院审级职能定位相匹配。（何帆 李承运）
